Yien G. Danhier
مقدمة
منذ استقلال جنوب السودان عام ٢٠١١، ظلّت صلاحيات الرئيس تجاه حكام الولايات موضع نقاش مستمر. ويعتقد كثيرون أن حكام الولايات يشغلون مناصبهم وفقاً لتقدير الرئيس، الذي يتولى، بحكم القانون، رئاسة الدولة والحكومة. وقد أثار اعتماد الرئيس المتكرر على المراسيم الرئاسية في إدارة البلاد انتقادات واسعة لدستورها، وهو الدستور الانتقالي لجمهورية جنوب السودان لعام ٢٠١١ (TCRSS). ويطلق كثير من أبناء جنوب السودان على هذا الدستور اسم «دستور جون لوك»، نسبةً إلى جون لوك جوك، المحامي البارز الذي يُنظر إليه على نطاق واسع بوصفه العقل المدبر لصياغة دستور الاستقلال. ويرى كثير من المواطنين أن الدستور منح الرئيس صلاحيات واسعة بموجب المادة ١٠١، التي أسندت إليه ٢١ وظيفة.
لكن التدقيق في الدستور الانتقالي لجمهورية جنوب السودان لعام ٢٠١١، واتفاقيات السلام اللاحقة، والتعديلات القانونية، يكشف صورة أكثر تعقيداً لصلاحيات الرئيس تجاه حكام الولايات. وتبين أن سلطة الرئيس محدودة، وترتبط أساساً بدور شكلي، مثل إضفاء الطابع الرسمي على التعيين. كما خلصت الدراسة إلى أن الدستور (٢٠١١) واتفاقيات السلام اللاحقة يجعلان السلطة بيد الناخبين من خلال الانتخابات أو الترشيحات الحزبية، ويحصران العزل في ظروف استثنائية.
يتناول هذا المقال السياق التاريخي والقانوني بالاستناد إلى اتفاقية السلام الشامل (٢٠٠٥)، والدستور الانتقالي (٢٠١١)، واتفاقية تسوية النزاع في جنوب السودان (ARCSS، ٢٠١٥)، والاتفاقية المُنشَّطة لتسوية النزاع في جنوب السودان (R-ARCSS، ٢٠١٨). ويهدف إلى إحاطة الجمهور علماً وتبديد المفاهيم الخاطئة الكامنة وراء الافتراضات الشائعة بشأن الحكم في جنوب السودان. ويُعد فهم هذه المسائل مهماً لتعزيز المساءلة المؤسسية والاستقرار والتحول الديمقراطي في بلد أنهكه النزاع والتأخر الطويل في إجراء الانتخابات.
مرحلة اتفاقية السلام الشامل: الانتقال إلى دولة ديمقراطية
عُيّن الحكام في البداية بموجب صيغ تقاسم السلطة الواردة في اتفاقية السلام الشامل (CPA)، غير أن انتخابات عام ٢٠١٠، التي أُجريت بين ١١ و١٥ أبريل، نقلت التفويض إلى الاقتراع الشعبي المباشر في كل واحدة من الولايات العشر، انسجاماً مع التطلعات الديمقراطية. وسلكت الجمعية التشريعية لجنوب السودان، التي أصبحت لاحقاً الجمعية التشريعية الوطنية، ومجالس الولايات مسارات مماثلة. وشكّلت هذه الانتخابات، التي أشرفت عليها المفوضية القومية للانتخابات (NEC)، منعطفاً في المشاركة المدنية، رغم ما شابها من مزاعم بوقوع مخالفات. وكانت تلك الانتخابات الأولى منذ انتخابات السودان متعددة الأحزاب عام ١٩٨٦، أي بعد ٢٥ عاماً. وبلغت كلفتها ٣١٥ مليون دولار؛ وساهم المانحون الدوليون بنسبة ٤٣% من الميزانية، بينما موّلت الحكومة النسبة المتبقية، وهي ٥٧%، وفقاً للمفوضية القومية للانتخابات (٢٠١٣)[١].
استقلال جنوب السودان: الدستور الانتقالي لجمهورية جنوب السودان (٢٠١١) (٢٠١١–٢٠١٣)
تصوّر الدستور الانتقالي لجمهورية جنوب السودان لعام ٢٠١١ انتخاب حكام الولايات ديمقراطياً. وتنص المادة ١٦٥(١) على ما يلي: «يكون لكل ولاية حاكم ينتخبه سكان تلك الولاية وفقاً لمتطلبات المفوضية القومية للانتخابات، وبما يتفق مع هذا الدستور ودستور الولاية المعني». وبذلك تكون السلطة الأساسية للناخبين، لا للرئيس.
تمنح المادة ١٠١(ج) الرئيس صلاحية تعيين «شاغلي المناصب الدستورية والقضائية»، لكنها لا تدرج حكام الولايات صراحةً ضمن من يحق له تعيينهم بحرية. وتجيز المادة ١٠١(ر) للرئيس عزل الحاكم فقط في حالات الأزمات التي تهدد الأمن القومي، على أن يعقب ذلك تعيين حاكم مؤقت لمدة ٦٠ يوماً بموجب المادة ١٠١(س)، تمهيداً لإجراء الانتخابات. كما تخوّل المادة ١٦٤(٤)(ب) الرئيس الدعوة إلى انتخابات مبكرة إذا صوّت المجلس التشريعي للولاية بحجب الثقة عن الحاكم، وفقاً للمادة ١٦٤(٤)(أ). وهذا يقيّد أكثر صلاحية الرئيس في تعيين حاكم الولاية وعزله.
سوابق مبكرة لتجاوز السلطة التنفيذية حدودها
في ٢١ يناير ٢٠١٣، عُزل حاكم ولاية البحيرات شول تونق مَياي في أعقاب اشتباكات بين العشائر في مقاطعة رومبيك الوسطى أودت بحياة ٢٥ شخصاً، وحلّ محله حاكم عسكري مؤقت بدعوى وجود مخاوف أمنية. ويمكن اعتبار ذلك مبرراً، إذ تجيز المادتان ١٠١(ر) و١٠١(س) للرئيس عزل الحاكم وتعيين حاكم مؤقت في مثل هذه الحالات. وبالنظر إلى غموض الدستور بشأن تعريف الأزمة التي تهدد الأمن القومي، قد يشكل سقوط ٢٥ قتيلاً أزمة تستدعي تدخل الرئيس وتتيح له قدراً من السلطة التقديرية. غير أن بقاء الحاكم المؤقت في منصبه مدة تجاوزت سنتين و١١ شهراً، خلافاً للمادة ١٠١(س) التي توجب إجراء انتخابات مبكرة خلال ٦٠ يوماً، يُعد انتهاكاً للدستور من جانب الرئيس.
وفي ٧ يوليو ٢٠١٣، أصدر الرئيس مرسوماً رئاسياً بعزل حاكم ولاية الوحدة تابان دينق قاي وتعيين جوزيف نقوين مونيتيول خلفاً له. ووصف الحاكم المعزول القرار بأنه «تعسفي وغير دستوري». وأثار ذلك نقاشاً حول ما إذا كان الرئيس قد تجاوز الحدود الدستورية لصلاحياته، ولا سيما أن القرار تزامن مع عمليات إقالة أوسع شملت الحكومة بأكملها ونائب الرئيس في ٢٣ يوليو ٢٠١٣[٢].
الفترة الانتقالية الثانية: اتفاقية تسوية النزاع في جنوب السودان (ARCSS) (٢٠١٥–٢٠١٨)
أفضت الحرب الأهلية التي اندلعت عام ٢٠١٣ إلى توقيع اتفاقية تسوية النزاع في جنوب السودان (ARCSS) عام ٢٠١٥. ومددت الاتفاقية ولايات الرئيس والحكام والجمعية التشريعية الوطنية، وأدخلت ترتيبات لتقاسم السلطة. وألزمت المادتان ١٥(١٥.١) و١٥(١٥.٢) أطراف الاتفاقية بترشيح الحكام، على أن يقتصر دور الرئيس على إضفاء الطابع الرسمي على التعيينات وفق صيغة تقاسم السلطة. ولا تشمل الصلاحيات والوظائف والمسؤوليات التسع عشرة المحددة للرئيس في المادة ٥(٥.٢) تعيين الحكام أو عزلهم. وتدعو اتفاقية ARCSS لعام ٢٠١٥ إلى اتخاذ القرارات بالتشاور، إذ تُسند صلاحيات ترشيح حكام الولايات وتعيينهم، مع مراعاة ترشيحات الأطراف الأخرى، بصورة مشتركة إلى الرئيس والنائب الأول للرئيس (FVP) ونواب الرئيس الأربعة الآخرين، وفقاً للمادة ٨(٨.١) و(٨.١.١).
لكن الرئيس واصل عملياً الاستناد إلى أحكام الدستور الانتقالي لعام ٢٠١١، ولا سيما المادة ١٠١، فعزل حكاماً، وحلّ ولايات، بل أعاد رسم حدود الولايات لإنشاء ٢٨ ولاية، ثم ٣٢ ولاية، عام ٢٠١٥، بما أتاح إجراء مزيد من التعيينات. وقد كشف ذلك عن تجاوز واضح من السلطة التنفيذية وغياب الالتزام بالدستور و/أو اتفاقيات السلام، الأمر الذي أطال أمد عدم الاستقرار السياسي والمؤسسي.
الفترة الانتقالية الثالثة: الاتفاقية المُنشَّطة لتسوية النزاع في جنوب السودان (R-ARCSS) (٢٠١٨–حتى الآن)
سارت الاتفاقية المُنشَّطة لتسوية النزاع في جنوب السودان (R-ARCSS) لعام ٢٠١٨ على نهج سابقتها (ARCSS)، إذ أوردت ١٩ صلاحية ووظيفة ومسؤولية للرئيس في القسم ١.٦.٢ من دون أن تذكر صلاحية الرئيس في تعيين الحكام أو عزلهم. كما أسند القسم ١.١٦ حق الترشيح إلى أطراف الاتفاقية، وحصر دور الرئيس في دور شكلي.
وفي المحصلة، أدرج التعديل رقم ٦ لعام ٢٠٢٠ الاتفاقية المُنشَّطة لتسوية النزاع في الدستور الانتقالي، وحدّث صلاحيات الرئيس (بموجب التعديل رقم ٣١) بحيث استُبعدت منها الصلاحيات المتعلقة بالحكام، وأُلغي تقدير الرئيس المرتبط بالأزمات بموجب المادة ١٠١(ر) و(س). وتُلزم المادة ١٦٤(٤)(١) الرئيس، بالتشاور مع النائب الأول للرئيس (FVP)، بتعيين حاكم جديد للولاية إذا صوّت المجلس التشريعي بحجب الثقة عن الحاكم الحالي، من دون الرجوع إلى متطلبات أو انتخابات. إلا أنه لم يسبق عزل أي حاكم بالطعن الدستوري بما يتيح للرئيس الاستناد إلى هذه الصلاحية التقديرية.
وعلى الرغم من ذلك، ما زالت الإجراءات التنفيذية المتعلقة بتعيين حكام الولايات وعزلهم مستمرة.
تطورات حديثة (٢٠٢٤–٢٠٢٥)
شملت حالات العزل البارزة في عام ٢٠٢٥ إقالة حاكم ولاية غرب بحر الغزال في سبتمبر، وكذلك آخر حاكم موالٍ لمشار في أعالي النيل، في تجاهل تام لحقوق الحركة الشعبية لتحرير السودان في المعارضة (SPLM-IO) في الترشيح بموجب الاتفاقية المُنشَّطة لتسوية النزاع لعام ٢٠١٨.
وحتى أكتوبر ٢٠٢٥، دأب الرئيس على إجراء تغييرات أحادية في صفوف الحكام ونوابهم، مستنداً في كثير من الأحيان إلى المادة ١٠٦A(٢)(أ) من الدستور بصيغته المعدّلة، مقروءةً مع المادة ٣٨(١) من قانون تفسير القوانين والأحكام العامة لعام ٢٠٠٦. ويحدث ذلك رغم أن المادة ١٠٦A(٢)(١) تشترط التوافق بين الرئيس والنائب الأول للرئيس (FVP) ونواب الرئيس الأربعة الآخرين حتى تصبح أي تعيينات نافذة.
الخاتمة والتوصيات
تُظهر الوثائق القانونية التي جرى فحصها بوضوح أن الرئيس لا يملك سلطة منفردة لتعيين الحكام أو عزلهم؛ فالسلطة تُمارس من خلال التشاور واتخاذ القرار الجماعي أو الانتخابات أو الترشيحات الحزبية. وقد هيمنت الاتفاقيات السياسية والمراسيم على الحكم في جنوب السودان، مهمّشةً المشاركة المدنية ومؤجّجةً عدم الاستقرار. وعلى مدى أكثر من ٦٠ عاماً، حصدت دورات العنف أرواح أجيال، وأبقت البلاد في حلقة مفرغة من عدم الاستقرار والفقر المدقع. ووفقاً لمسح ميزانية الأسرة لعام ٢٠٢٢ الصادر عن البنك الدولي، يعيش ٨٠% من سكان جنوب السودان تحت خط الفقر الوطني (المحدد بسقف قدره ٣٥٨,٧٢٤ جنيهاً من جنيهات جنوب السودان)، ويعاني ٩٣% الحرمان في مجالات التعليم والحصول على الخدمات وامتلاك الأصول والسكن اللائق[٣]. وهذه نتائج مباشرة وغير مباشرة للنزاع في جنوب السودان، قبل الاستقلال وبعده.
ولكسر هذه الحلقة، ينبغي للأطراف الالتزام باتفاقيات السلام، وتوفير الموارد المالية اللازمة لتمويل الهيئات الانتخابية، وإجراء انتخابات نزيهة في عام ٢٠٢٦. ويمكن الاستفادة في الإصلاح من تجربة انتخابات السودان عام ٢٠١٠ ومن أفضل الممارسات الدولية. وتحتاج البلاد إلى دستور موضوعي يؤكد اللامركزية وبنية حكم رشيقة تعكس واقع البلاد. والأهم من ذلك، ثمة حاجة ملحة إلى ترسيخ إصلاحات الجيش والشرطة، بما يضمن احتكار الحكومة لاستخدام القوة، ويكفل السلام والاستقرار ويدعم التنمية. إن استمرار اعتماد المجتمعات على جماعات الحراسة الأهلية لتوفير الأمن بدلاً من الحكومة ينذر بكارثة على المدى البعيد. وفي نهاية المطاف، يشكل تفضيل السلام على النزاع طريقاً إلى الرخاء المشترك للأجيال الحالية والقادمة. وندين للرجال والنساء الشجعان الذين ضحوا بأرواحهم في حركات النضال (١٩٥٥–١٩٧٢؛ ١٩٨٣–٢٠٠٥) بإنهاء هذه الحلقة من عدم الاستقرار. وأخيراً، يُعد الوعي العام والمناصرة أساسيين للمطالبة بقيادة مسؤولة. فالمواطن الواعي جزء من الحل، لا عقبة أمامه.
عن الكاتب
دانهيير متخصص في السياسات العامة والإدارة، وخريج جامعة كينياتا. وقد مثّل جنوب السودان في برامج تدريب وزمالات مهنية دولية تنافسية، من بينها مشاركته بصفة مساعد برنامج في الدورة الأساسية لبرنامج تنمية الموارد البشرية العالمية من أجل بناء السلام والتنمية، الذي ترعاه وزارة الخارجية اليابانية ويُقام في جامعة هيروشيما (السنة المالية ٢٠٢٥)، وكذلك زمالته في السياسات العامة والبحوث لدى تحالف «أفريقيا الغد» (٢٠٢٥) في أكرا، غانا.
وإلى جانب ذلك، فهو كاتب أكاديمي وباحث مهتم بالتعليم من أجل التماسك الاجتماعي، والتصميم الدستوري والإصلاح المؤسسي، والابتكار في القطاع العام والحكومة الإلكترونية.
المراجع:
[١] المفوضية القومية للانتخابات. (٢٠١٠). التقرير الأولي عن انتخابات عام ٢٠١٠. http://nec.org.sd/en/wp-content/uploads/sites/٢/٢٠١٣/٠٩/NEC-preliminary-report-٢٠١٠-elections.pdf
[٢] بي بي سي نيوز. (٢٠١٣، ٢٤ يوليو). سلفا كير يقيل حكومة جنوب السودان. https://www.bbc.co.uk/news/world-africa-٢٣٤٢٨٥٥٧
[٣] البنك الدولي. (٢٠٢٥، أبريل). موجز الفقر والإنصاف: جنوب السودان. https://documents١.worldbank.org/curated/en/٠٩٩٤٥٠٠٠٤٢٢٢٥٤١٤٠٢/pdf/IDU-٣fe٣c١ae-٧٨e٢-٤a٨e-bd٣٦-aa٣fc٨٦adc٣٢.pdf